王振耀：银发经济需要普惠型重度失能老年人护理制度的托底

应当承认，我国社会对社会福利政策还相当陌生，这是规划“十五五”社会政策的最大障碍，也是发展银发经济的最大障碍！

突出表现在哪里？就是全社会的理念整体上还停留于社会救助阶段，用社会救助的办法来处理社会福利政策。

从全球发展趋势看，社会政策经历了三个阶段，第一个阶段是社会救助，第二个阶段是社会福利，第三个阶段是社会服务。欧洲与日本自七十年代后逐渐进入社会服务阶段，社会经济的态势日益明显。

我国因为经历过计划经济型的社会政策，以后又经历全面市场化的社会政策，现在自然是三个阶段交叉，整体上大家还是习惯用社会救助型或者市场化的理念来处理社会福利和社会服务政策。可以说，社会救助如同一道光，普照于所有的社会政策！

其最为突出的特征就是，所有的社会政策，往往加上“经济困难人口”，在养老服务领域尤其突出。这一定义的基本逻辑就是，政府只负责对经济困难人口即低保对象等进行救助，如果不是低保对象或者特困人员，就依靠市场让他们自行解决！

这样的理念，最为突出的影响就是银发经济的发展。从不少发达国家的经验看，银发经济客观上就是社会服务经济。它特别需要社会救助和社会福利制度两大体系的支撑。在德国和日本，表现得尤其明显。因为这两个国家都是建立起了护理保险制度，同时伴随有多项的社会政策支持。比如，为什么他们的民办养老机构能够得到健康发展？关键是举办养老机构能够得到特别优惠的贷款，全日本几百所养老护理员（介护士）的培训机构都能获得政府资助，老年人的康辅器具，都能够得到政府不同程度的支持。最为关键的是，老年人如果重度失能住进养老机构，在护理保险支持下，个人支付的费用只有10%；相应的配套政策则是，大病个人自付的封顶线为八万日元（约合人民币六千元）。当然，高端的养老机构也有，如倍乐生，那是要自付较多的费用。

比较我国的养老护理政策，大家更多地是在老年人的吃饭问题上着力，并且着重于低保和特困对象。看一下财政资金的投入结构就容易明白，据民政部的统计数据，2024年，全国城乡低保资金支出为2001.2亿元，特困人员供养资金支出为596亿元，而养老服务资金支出则为253.2亿元，远远低于生活保障的资金。这对于银发经济的发展十分不利。

也许有人疑问：非低保对象，往往是既有房子，也有存款，为什么不愿意投入自身的高端养老生活呢？

这正是困于社会救助难以自拔理念的关键！其实，现代国家的发展证明，如果缺乏对所有失能老年人的制度性护理保障，就会造成人人恐慌于未来的失能担忧；从各类统计数据看，老年人口只有2%左右可能会重度失能，但另外98%左右的人员也心存畏惧，不敢花费。

现实也表明，绝大多数的中等收入家庭，甚至包括相当富裕的家庭和高级别的公职人员，出现重度失能之后，大家都没有足够的力量来应对因而陷入困境。

这，就是社会救助一定要向社会福利和社会服务发展的根本原因所在！

更为尴尬的现象是，一个地方强调对所有70岁以上老年人发放高龄津贴要不断增长，结果随着人数增加年度支出多达上亿元以上，而真正需要护理的失能老年人，资金需要仅为2000万元左右，但因为制度失衡，失能人员只能依靠自己家庭。

令人欣慰的是，2025年7月，民政部、财政部联合印发《关于实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目的通知》，试点已经在几个省和个别城市展开。希望这一政策能够在“十五五”期间得到尽快普及，以为银发经济发展提供关键支持！

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作者：王振耀

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