第十四届全国人大常委会委员、民盟中央副主席郑功成：以结构优化的老年保障体系应对超常规的老龄化

郑功成

我们已经进入了“人生七十不稀奇”的长寿时代，人均预期寿命将在“十五五”时期超过80岁，这决定了全面实施积极应对人口老龄化国家战略具有紧迫性。

借此机会，我谈三点基本看法。

第一，我国面对的是超常规的人口老龄化。

众所周知，人口老龄化是世界性趋势，我国并非当今世界老龄化程度最高的国家。

然而，我国的老龄化具有超常规性，其具体表现是：规模超大，速度超快，同时伴随快速的高龄化、少子化、家庭保障功能弱化，以及呈现出养老文化多元化、养老需求个性化等现象，短短20余年间如此多的深刻变化叠加在一起，这确实是人类迄今独有的现象。

这种现象无疑是中国全面快速发展最具综合意义的进步成果，也是需要尽快全面积极妥善应对的重大挑战，因为这种超常规的老龄化对整个经济社会发展会产生异常深刻的影响，同时也增加了应对老龄化的艰巨性、复杂性。

如果我们只是仿效老龄化程度更高的发达国家的做法，遵循一般社会逻辑、市场逻辑按部就班地采取应对措施，结果必定是在社会发展进步的同时让老年人付出巨大的代价。因为在数以亿计的日益高龄化的老年人面前，我们不仅需要全面应对而且需要注入加速度，并同时兼顾不同群体的多元性利益诉求和复杂性保障需求。

因此，2020年10月，党的十九届五中全会正式提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，这意味着应对人口老龄化在“十四五”开局就上升为国之大事。

在全面应对、综合应对人口老龄化的国家规划布局中，建立健全老年保障体系是从根本上解除城乡居民养老后顾之忧的根本制度保障，而正确认识和把握我国人口老龄化的超常规性，则是确保制度体系结构优良并高效发挥作用的前提。

第二，我们需要一个结构优化的老年保障体系。

在以老龄化与少子化为主要特征和基本趋势的人口结构深刻变化条件下，任何单一制度安排都不可能满足现实需求，我们需要建立的是由多种制度安排构成的一个老年保障制度体系，这是全方位应对的具体体现。

这套制度体系包括：建立健全的养老金制度来满足亿万老年人的基本生活需求，建立健全的养老服务网络以解除年老后生活照护后顾之忧，建立长期护理保险制度以为失能失智老年人提供有效护理保障，优化医疗保障制度以适应亿万老年人的疾病医疗与健康管理需求，重塑老年监护制度以回应长寿社会有需要的老年人的现实诉求，确保殡葬服务的公益性以维护人生最后的体面与尊严等。

在这套制度体系中，缺少任何一项制度或任何一项制度存在缺陷或不足，都难以全面解除老年人的后顾之忧，都会直接影响到老年人的生活质量。

经过近30年的努力，我国已经初步构建起了上述制度框架。其中，基本养老保险制度早已覆盖全民，3亿多老年人按月领取数额不等的养老金，是当今世界名副其实的超级养老金制度。全民医保目标基本实现，亿万老年人均受惠其中。养老服务网络建设正在加速推进，越来越多的老年人开始不同程度地享受社会化的养老服务。

今年3月25日，中办、国办发布《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，标志着长期护理保险的制度短板将会加快补上，现实中“一人失能，全家失衡”的养老难题将得到破解。国家“十五五”规划纲要将殡葬服务纳入社会保障体系，则表明社会保障制度将不仅是对生者的保障，还应当对死者提供保障，从而对全生命周期提供保障。民法典对老年监护制度提出相应的规制。

由此可见，我国老年保障体系框架已经形成，这是充分发挥中国制度优势，利用公共资源有力推进的结果，表明党和政府正在以超常规的举措来积极应对人口老龄化。

现行老年保障体系的质量还不优。包括面向机关事业单位工作人员、企业职工和城乡居民的三大基本养老保险制度待遇差距偏大，分别面向职工和居民的基本医疗保险制度差距偏大，长期护理保险制度还未正式建制，能够适应老年人现实需求的监护制度尚未重塑，殡葬公益化改革任务还未完成，养老服务领域总量供给不足、护理型床位短缺、服务质量不高的局面仍未改变。

上述不足不仅直接影响到老年人群体的信心与生活质量，而且事实上影响到居民消费。优化老年保障体系结构具有必要性与紧迫性。

第三，优化老年保障体系结构的基本取向。

一是体系建构上应当加快弥补老年保障的短板。这方面主要是要强化立足社区、以照料失能失智老年人与高龄空巢老年人为己任的护理型养老服务网络建设，加快推进多方共建的长期护理保险制度建设，完善适应老年病种的医保制度，重塑以满足现实需要为目标指向的老年人监护制度，重新按照社会保障原则健全公益性的殡葬服务保障。

二是政策取向上应当立足于补低扶弱、明预期、促公平。“补低”的关键是采取有效措施促使居民养老金特别是高龄农民的养老金水平得到较大幅度提升，促使居民医保水平持续得到提升，促使社会救助标准能够水涨船高。

“扶弱”则需聚焦失能失智老年人和高龄空巢老年人，着力解决其面临的社会化照料服务供给不足的问题。

“明预期”是要通过稳定可靠的制度安排为全体人民提供清晰的预期，哪些养老问题是可以依靠国家与社会解决的，能够解决到什么程度，哪些是需要个人及家庭预做准备或者通过市场机制等其他途径获得解决方案的，如果有了清晰的预期，民生发展就有了方向，每个人就能够有计划地从容安排自己的人生。

“促公平”是社会保障制度的天然使命，无公平则无社保，不能促进公平的保障制度安排不是好的制度安排。“十五五”时期，要着力解决老年保障制度的公共性不足、公平性不足问题，同时将解决现实中老年人的急难愁盼问题和提供明确的养老保障预期摆到同等重要的位置。

三是资源配置上应当以有效供给满足真实需要。一方面，老年保障体系作为现代社会保障体系的重要构成部分，政府担负着主导责任，公共资源始终是支撑力量。

进入“十五五”时期，国家“投资于人”的政策亦需要通过优化健全老年保障体系落到实处。在公共资源配置方面，特别需要统筹兼顾各项老年保障制度安排的相对均衡，如政府财政资金在养老保险、养老服务、护理保险等不同制度安排中就需要适当均衡，确保公共资源配置综合效能最大化，当前完全偏重于养老保险补贴的财政支出结构有必要优化，而加大对养老服务、护理保险、老年医保等的投入具有必要性、重要性。即使是对基本养老保险的投入也需要适当均衡对三大群体养老金的补贴力度，确保居民养老金水平持续得到提升。

公共资源配置还应当奉行“费随人走”方针，不能以老年保障制度妨碍人口自由流动，而要以老年保障制度助力老年人生活质量提升。

另一方面，还要贯彻落实共建共享原则，有效撬动社会与市场投入，确保整个老年保障体系的物质基础持续壮大，以公共资源带动市场主体参与、社会力量助力都是可行途径，而个人共建共享则应当体现有能力者多贡献的法则。经过资源配置的优化，老年保障制度体系的结构也会走向优化，其保障效能必定能够持续得到提升。

总之，在超常规的人口老龄化面前，我们需要一个结构优化的老年保障体系，希望这个体系在“十五五”时期能够尽快走向成熟、定型，让养老焦虑成为过去式，让有保障的老年生活成为人生幸福的美好体验。

原文刊载于2026年第8期 4月13日出版的《民生周刊》杂志

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