非标=没标？民宿行业管理标准落地艰难

【品橙旅游】4月1日，人民网“领导留言板”有深圳市民投诉住宅违规改青旅问题称：

福田区彩田路某小区被违规承租，将住宅改建成青旅并用于经营；且该青旅以单日、单床位的形式对外经营，每天10多个陌生人进出，流动性大，对小区居民生活造成巨大影响。

4月10日，深圳市福田区福田街道办事处回应称已约谈物业管理人员，禁止小区无关人员随意进出，告知其尽快推进制定小区业主公约，压实业主第一责任，禁止将小区出租为青旅使用。

在线上留言板上，“居民楼改民宿出租”“小区内旅舍噪音大”等类似事件并不是孤例。多家旅游平台将青旅纳入“民宿”分类，其经营乱象亦反映出民宿业的冰山一角。事实上，关乎民宿的负面舆情远不止扰民而已。仅在3月，就有河南洛阳多家民宿开在“烂尾楼”内，湖北武汉一民宿卧室内存在多个“隐藏空间”等新闻曝光。

品橙旅游发现，尽管取得了迅速且可观的市场发展，但这一非标业态仍有很大部分处于制度的“灰色地带”，无论是行业准入的界定，还是现行政策的管理，都仍存在巨大缺位。

概念连连看

青旅算民宿吗？短租公寓算民宿吗？农家乐算民宿吗？挂着“XX度假村”招牌的野奢小院算民宿吗？

非标准住宿的外延趋向多元，厘清分类的门槛对业者无疑十分关键。

由文化和旅游部提出的新版《旅游民宿基本要求与等级划分》国家标准于2023年2月1日起正式实施，其中对旅游民宿的界定为“利用当地民居等相关闲置资源，主人参与接待，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。”

北京联合大学旅游学院在线旅游研究中心主任杨彦锋参与起草了这份标准，他表示，以评定标准来看，民宿的概念较为宽泛，既包括城市民宿，也包括乡村民宿。而对于非标住宿设施，也有多种划分方法，如按照住宿时间长短，划分为长租公寓，短租甚至日租房等。

不难看出，标准实际上并未对现存的不同住宿业态从概念定义的角度做出明确区隔，因而也就留出了许多“自由裁量”的空间。

那么，民宿的定义究竟应囊括哪些业态？

有消费者向品橙旅游表示，自己理解的民宿包括爱彼迎、途家等平台旗下房源，以及其他连锁品牌或精品单体民宿，如各地的民宿宿集等。

不过，品橙旅游整理发现，在更普遍的经营实践中，民宿就像一箩筐，所有非标准住宿都可以往里装。且不同文件、渠道间关于民宿的表述依然存在互相矛盾和冲突的现象。

2015年《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》指出，要积极发展绿色饭店、主题饭店、客栈民宿、短租公寓、长租公寓、有机餐饮、快餐团餐、特色餐饮、农家乐等满足广大人民群众消费需求的细分业态。

在这份文件中，民宿和短租公寓、农家乐处于并列位置。

2022年新京报贝壳财经报道指出，据途家民宿数据，酒店式公寓、农家乐、设计师民宿、城市民宿、青年旅馆等均可被视作民宿房源类型。而途家民宿网站的商家入驻标准显示，商家在途家民宿发布的房屋类型限于公寓、别墅和特色住宿等三种形式，并特别指出除酒店式公寓外，房源上线时房型、门店名称及介绍中不要含“酒店”二字。

在平台运营中，民宿和城市公寓、农家乐是前者包含后者的关系。

《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）显示，民宿指城乡居民及社会机构利用闲置房屋开展的住宿活动和短期出租公寓服务，不同于旅游饭店、一般旅馆和露营地服务。

在这一标准中，民宿被明确认定为房屋租赁性质、区别于酒店旅馆服务。

经营范围规范表述查询系统网站显示，民宿服务行业被纳入住宿服务条目内，而该条目的说明一栏显示，其依据《旅馆业治安管理办法》进行认定和管理。

在这份文件中，经营民宿重又被划入旅馆业的大框架下。

失去一贯性标准的民宿定义似乎是对“非标准住宿”的一种嘲讽和反诘，语焉不详、充满歧义的规范，也自然难以形塑行业共识。不过，多位业者向品橙旅游表示，目前民宿更偏向于房屋短租，不属于酒店，也无需特种行业证明。

开店有点难

和民宿定义的“大杂烩”相对照，酒店业的相关信息公开和管理体系要成熟和完善得多。《旅馆业治安管理办法》从制度层面为所有经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等确立了规范与红线，如其第四条“申请开办旅馆，应取得市场监管部门核发的营业执照，向当地公安机关申领特种行业许可证后，方准开业”，就以证、照合一的形式设立了准入门槛，并约束了安全消防、房屋证明等相关材料“缺一不可”。

对于民宿业而言，目前尚无此类全国性的管理法规。不过，虽然数量仍相对有限，但已有省（市、区）就民宿管理出台相关政策。

如甘肃《甘肃省公安机关网约房（民宿）治安管理办法（试行）》指出，网约房（民宿）治安管理坚持依法依规、包容审慎、创新规范、共治共享的原则；并对网约房安全条件、信息核验等相关内容进行规范。

广东省《广东省民宿管理暂行办法》提出，民宿管理遵循政策引导、便利准入、加强监管、行业自律的原则；并按章罗列了开办要求和程序、经营规范、服务与监管、法律责任等规范。

北京市印发《关于促进乡村民宿发展的指导意见》的通知，对乡村民宿的设立条件、审批流程、组织保障和监督管理等方面做出规定。而在北京市市区内，因城市民宿的短租性质，则适用于《关于规范管理短租住房的通知》进行管理。

有法可依总归是个好消息。但对于许多民宿业者而言，政策是一回事，执行则是另一回事——他们面临的是“有法不依”“有法难依”的问题，钻空子、撬漏洞成为行业默认的潜规则。

朱总在北京运营着数十间城市民宿和几个郊区院子，对于民宿准入的合规问题，他表示“北京市内民宿的审批现在肯定需要有些‘操作’，具体以当地派出所意见为主。”目前，他以酒店式公寓的名义在北京某区上架了许多短租房源，但实际经营的是民宿——而根据规定，该区域内禁止提供民宿服务。他认为，目前北京城区内对短租等二手房业务“有些排斥，打压比较严重”，因而申报资料要求非常严格，“真的按此标准来执行，没有几家能做到”。他坦言，现在行业属于“民不举官不究”的状态。

不过，朱总对在北京郊区开办民宿的流程则非常满意。按他的经验，只需要乡村集体批示通过土地使用，然后去当地派出所或旅游委报备即可上线房源。他认为，这一模式“现在没有任何问题”。

但专攻北京郊区民宿的H总向品橙旅游提出了截然不同的感受。据他分享，乡村民宿按使用性质划分有各种类型，有的是本村的村民闲置住房；有的是城镇居民在村里的老宅出租；有的是国有企业帮扶和村集体合作建造；有的是个人去租赁老乡的房子，再进行改造。性质不一样，报建审批也不一样。而区下面每个镇、镇下面每个村的管理政策都有所差异，村镇检查裁量权大，镇属的旅游管理部门也不会明确告诉民宿业主审批管理的标准和路径。因此，业者只能自行摸索。

H总表示，民宿能否顺利落地的“命脉”在于农民宅基地使用权的变更问题。法理上，宅基地属于村集体所有，村民只有使用权，要想拿出土地盖民宿，需要土地所有权方，也即村集体的确认。但因为乡村基层工作人员管理水平和素质能力有限，很多时候“不愿意协调”“能躲就躲”，加之没有明确的政策指引，所以推进过程中存在重重阻碍。

而目前的解决方法中，无论是通过“以租代卖”买断宅基地，还是和村民签署多年的房屋租赁协定，或者通过给村集体干股的形式“打好关系”，实现某种实质上的合伙经营，其实都没有确切的法律支持。一旦遇到纠纷，民宿建设的合规性就无从保障。

他认为，目前管理端最大的问题是“拿城市里的思路管乡村”，城市建设的经验在乡村语境中水土不服，因而出现脱节无法落地。

如北京市内对短租住房经营要求“符合本小区管理规约，无管理规约的应当取得业主委员会、物业管理委员会书面同意或取得本栋楼内其他业主的书面同意”；相应的在乡村中，相关政策也要求房东和左右邻居同意民宿设计改造方案。然而，“有的左右邻居没有人，好多年不回来；有的左右邻居是仇人，就是不同意”，政策落实陷入僵局。

更多的时候，一份文件自上到下层层转递，“到了区里就衰减一半，到镇里又衰减一半，到老乡看都不看”，治理能力的有限使得规章只能停留在口头和口号层面。

不只是独立业者，连锁品牌也面临同样的运营困境。墅家民宿副总裁肖悦表示，“说实话，民宿业态的相关政策各地的贷款政策和都不太明确”。虽然很多城市为促进民宿发展采取低息或免押贷款的补贴政策，但在旗下门店实际的运营中，“贷款几乎都下不来”。

自行监察与自我包庇

尽管掣肘于上述监管政策的制定、执行的局限性，民宿行业依然跑出了一片光明“钱景”：数据显示，2023年前10个月，全国新注册的民宿企业数量达7.6万家，较2022年同期增长了149%；截至2023年10月底，全国民宿相关企业数量共22.3万家；途家民宿数据显示，2023年平台新房东数量较2019年增长77%；木鸟民宿《2023年度民宿行业发展报告》显示，过去一年，平台房源量增至175万套，民宿订单同比增长192%。

市场的繁荣是旅游需求旺盛的直接导向，更多新玩家的入局，也要求民宿业自发向规范化转型，来自行业和消费者内外两侧的监管一定程度上弥补了政策的乏力，让民宿的“狂飙”不至于脱轨。

早在2018年，由国家信息中心分享经济研究中心提出并牵头组织，共享住宿领域龙头企业共同参与，共享住宿领域首个行业自律标准《共享住宿服务规范》就得以发布。《规范》首次对共享住宿、平台企业、房东、房客等行业术语进行了明确界定，并对平台企业、房东和房客三方主体进行了相应约束和规范。

遗憾的是，这份“前疫情时代的遗产”没有机会得到进一步更新和完善。随着爱彼迎在中国市场的业务重心转向出境游，其他企业亦纷纷调整自己的发展策略，《规范》在今天仍存留的效力已未可知。

而在H总看来，当下的时代，最好的监管其实是互联网。

据他分享，他旗下的民宿的互联网预订占比可达到百分之七八十，许多游客通过好评率对目标民宿进行筛选，在线旅游平台的几个差评就能产生巨大的影响，“评分低于4.4就很难在平台首页显示了”。网络评价属于消费后离店的真实评价，基本上都是对民宿情况的如实呈现，因而有较强的参考价值。H总认为，消费者之间的相互“避雷”“种草”，监督成本更低、效率也更高。

但互联网也是一把双刃剑。庞大的利润空间下，许多不合规民宿正通过线上平台“潜滋暗长”，对缺乏信息辨别能力的消费者产生误导。

在携程以“民宿”为标签进行筛选，除公寓、驿站、青旅等常规民宿业态外，许多名为精品酒店、招待所的商家也带有这一标签。相关资料显示，根据入驻企业所填写的资料，平台算法会自动生成相应标签，商户也可以主动申请选择想要展示的标签内容。

《北京青年报》此前报道，许多假地名、假地址，却能顺利上线的“幽灵民宿”，其存在的根本原因就在于民宿平台的监管责任弱化。据报道，部分平台的相关审核形同虚设，如房源资质一栏，即使不填写证件，也显示资质验证已通过；而多个平台对于民宿商家提交的地址等一系列关键信息，仅有线上审核，明示不存在线下核查。

民宿怎么管

2023年11月，文化和旅游部印发《国内旅游提升计划（2023—2025年）》明确提出，要推动放宽旅游民宿市场准入，培养一批优秀旅游民宿主人和管家，培育和发布一批等级旅游民宿，推动旅游民宿持续规范发展。

宏伟愿景和繁杂现实间，实有错位。

朱总认为，像星级酒店一样搞等级民宿存在一定困难。出于民宿的非标准化性质，很多方面无法纳入统一评定体系，如一间“叙利亚风格”的民宿很受游客喜爱，但在设施装修上可能与高等级标准大相径庭。

北京某区民宿协会的会长也向品橙旅游分享，目前协会内组织较为松散，各成员响应度差别大，想要以协会为纽带，和当地政府建立较为深入的沟通和联系并不容易。

但这并不意味着民宿行业就此只能“自说自话”“自生自灭”。几位受访者都表示，即使未来还需要对管理政策和标准进行细化改进，但“有标准总比没标准好”。

杨彦锋认为，随着越来越多的住宿资源投入到非标准接待中，游客的生命财产安全、房屋质量安全等问题都得到了显著的加强和改善，城市民宿扰民问题也愈发受到关注和重视，环境规范在逐步向好发展。目前，在旅游民宿的相关规定中，就已经提出包括特行证、消防验收通过、房屋安全鉴定等构成要件。

他同时建议，消防安全等各个验收部门应该各司其责，把好民宿的准入关。以日本为例，其五年前就对民宿行业进行了一次全面整顿，在各个销售平台全面下架了不合规民宿。

肖悦也分享了他对于民宿行业未来监管变化的看法。他认为，首先，随着旅游业的快速发展和消费者对住宿品质要求的提高，监管部门可能会加强对民宿等非标住宿的规范化管理。例如，制定更严格的卫生、安全、服务质量等方面的标准，并要求民宿达到一定的标准才能运营。

其次，为了保障消费者权益和提升行业形象，监管部门可能会推行民宿等非标住宿的资质认证制度。只有通过认证、具备相应资质和条件的民宿才能合法经营。

最后，在环保和可持续发展成为全球共识的背景下，监管部门可能会加强对民宿等非标住宿在环保、资源利用等方面的监管，鼓励和支持民宿采取绿色、低碳、循环的发展模式。

不过，在H总看来，监管这件事始终急不得。“现在民宿市场还没发育起来，要这样子再乱一会儿”。他认为，民宿势必要经历一个自我生长、自我发展的过程，一上来就监管反而可能起到反效果。他以餐饮、消防、建筑安全等常被拎出来热议的话题举例，认为对民宿许多所谓“隐患”的担心实际上是多余的。“吃个农家菜能出啥问题呢”，他说。

2011年，中国首家专注于日租、短租房行业的在线预订网站“爱日租”成立；2015年，莫干山民宿集群掀起行业热潮。十数年时间过去，民宿“野蛮生长”之风仍然在从业者的耳边呼啸。

有相关人士认为，非标准住宿业态从监管上有着天生的缺陷：管起来难，不知道谁来管。也有业者指出，消费者真正关心的只在于房间舒适和交通便利，而对死抠条款并不热衷。

也许，当监管和市场的需求同步匹配，才是政策得以落地，也是行业能够迈入新阶段的时刻。（品橙旅游Heney）

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