政府工作报告解读丨如何“积极开发老年人力资源”？

2026年政府工作报告中，有关积极应对人口老龄化的表述，再次占据重要位置，并呈现出一些不同于以往的新特征。

界面新闻梳理过往十年的政府工作报告发现，从2022年开始，积极应对老龄化连续多年写入政府工作报告，内容不断细化、工具不断丰富，政策已经释放出明确信号，即应对人口老龄化，将成为未来一个时期中国社会治理的重要底色之一。

今年在积极应对老龄化方面出现了一些新的提法，且一些工作不再停留在原则性表态，而是进一步向供给扩张、制度成型和重点人群精准覆盖迈进。这一变化，既反映出老龄化压力的现实加剧，也标志着国家应对路径正在进入更具操作性的阶段。

2018年，政府工作报告中首次出现“积极应对人口老龄化”这一表述，但此后两年的政府工作报告中未再提及。到2021年，政府工作报告在介绍“十四五”规划时提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，‘一老一小’为重点完善人口服务体系”。这一变化的背景是，2020年10月，党的十九届五中全会提出实施积极应对人口老龄化国家战略，并纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 。

自2022年起，“积极应对人口老龄化”已连续多年写入政府工作报告，逐步发展为每年部署中的重要组成部分。当年，政府工作报告提出“加快构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，强调结构搭建与模式探索；2024年，政策开始向制度层面推进，包括养老金调整、个人养老金制度、长期护理保险制度建设等；2025年，则明显强化了“银发经济”“智慧养老”“普惠养老”等方向。

到了2026年，相关表述不仅没有弱化，反而更加具体、密集，涉及养老服务供给、失能照护、银发经济、人力资源开发等多个层面。与以往相比，2026年政府工作报告中对“银发经济”和“老年人力资源”的表述明显更加积极。政府工作报告明确提出，积极开发老年人力资源，制定推进银发经济高质量发展的措施，完善老年用品产品、养老金融、旅居养老等支持政策。

这标志着老龄化政策视角的进一步转变，从单一的社会保障问题，转向人口结构变化下的新发展空间。老年群体不再仅被视为需要照护的对象，也被纳入到劳动力、消费和产业体系的再配置之中。这一变化，与近年来《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》等专项政策形成呼应，也为地方探索差异化养老产业、服务模式提供了政策依据。

中国人口学会副会长、南开大学教授原新接受界面新闻采访时认为，2026年政府工作报告中提出的“积极开发老年人力资源”“制定推进银发经济高质量发展的措施”等表述并不意外，这是相关政策从提出到实施的自然推进过程。

他指出，以“银发经济”为例，早在2024年初就已通过文件形式提出，随后经历了一段理论准备和实践探索期。经过两年左右的积累，在政府工作报告中出现更具体、更操作性的表述，说明政策正在进入逐步落地阶段，这是公共政策推进中的正常节奏。

在谈及“老年人力资源开发”时，原新强调，延迟退休就是积极开发老年人力资源的重要措施，但不能将这一提法简单等同于延迟退休。

渐进式延迟退休政策已经正式落地，自2025年起用15年时间把男性、女干部和女工人的法定退休年龄从60岁、55岁和50岁逐渐延长至63岁、58岁和55岁，并明确提出“渐进式、自愿、弹性”三个关键词。目前，“渐进式”和“自愿”已有制度安排，劳动者可以在原法定退休年龄与延迟后的退休年龄之间作出自主选择，但“弹性”仍需要在实践中不断完善。在他看来，弹性不应只体现在退休时间上，还应体现在工作时间、工作地点、工作强度乃至薪酬方式等方面，尤其要考虑到大龄劳动者与年轻劳动者在身体条件和生活节奏上的差异。

原新指出，老年人力资源开发的内涵，应作更宽泛的理解，而不应局限于正式就业或延迟退休。他认为，除了继续就业、再就业之外，老年人通过参与社区治理、志愿服务、公共秩序维护等方式，已经在现实中承担着重要的社会角色。例如在一些城市，老年群体在社区安全、基层治理中发挥着积极作用，这同样属于社会参与的重要形式。

他还特别提到，家庭内部的隔代照料，是一种长期被低估的社会参与形式。他指出，在中国，超过一半的儿童由祖辈参与照料，这在客观上释放了年轻家庭的工作能力和生育空间。从社会运行的角度看，这种代际支持本身具有公共价值，应被纳入对老年人社会参与的整体理解之中。

从人口结构变化的角度，原新认为，老龄化不断深化伴随着预期寿命延长、老年人数量增加，而老年群体中绝大多数仍属于健康老年人。健康老年人如果能够保持更长时间的自理能力，积极参与社区活动和社会交往，不仅可以提升自身生活质量，也有助于降低家庭和社会的照护压力。这种“参与本身”，就是积极老龄化和健康老龄化的重要体现。

原新总结认为，政府工作报告中有关老年人力资源和银发经济的表述，释放的并非单一的就业信号，而是对老龄化社会的一种系统性回应。在他看来，关键不在于让老年人“必须继续工作”，而在于通过制度设计，为老年人提供更多灵活、多样的社会参与选择。这种参与越充分、越多元，老龄化社会的整体运行压力也就越小。

此外，界面新闻注意到，2026年政府工作报告在老龄化领域的一个突出变化，是政策重心开始从“搭框架”转向“补能力”。

政府工作报告提出，扩大普惠养老服务供给，并明确提出实施“中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目”；实施康复护理扩容提升工程；推行长期护理保险制度；做好独居老人、失能失智等困难群体的关爱帮扶。

这些表述的共同特征在于，指向的是现实需求最为集中的老年群体，尤其是失能、半失能和高龄独居老人。这意味着，政策关注点正在从“有没有养老服务”，转向“关键服务够不够、能不能用得上”。

相比此前多次提到的“稳步推进长期护理保险制度试点”，2026年报告中使用了“推行”这一更具力度的表述，也被视为制度从探索走向定型的重要一步。

另一个值得注意的变化，是农村养老服务被单独点出，并与普惠养老并列。

过去多年，政府工作报告虽多次提及补齐农村养老短板，但更多作为城乡均衡发展的附属目标出现。2026年报告中，“积极发展农村养老服务”与“扩大普惠养老服务供给”并列出现，显示政策制定者已更清醒地认识到，老龄化压力在农村地区往往更为集中，而家庭照护能力却在快速弱化。

这也意味着，未来一段时间内，农村互助养老、基层养老服务网络建设，可能会获得更明确的政策支持窗口。