两会关注“三支柱”新平衡 如何让老年人安享晚年？

中经记者 陈晶晶 北京报道

2026年全国两会圆满闭幕，在代表、委员们沉甸甸的议案提案中，一个话题始终承载亿万家庭的牵挂——如何让老年人安享晚年？

企业年金覆盖面不足、个人养老金参与率待提升、养老服务供给结构性矛盾等挑战并存，如何通过制度创新与市场机制协同发力，构建更具韧性、更可持续的多层次养老保障体系，成为今年代表、委员热议与建言的焦点。

《中国经营报》记者注意到，今年全国两会期间，提高城乡居民基础养老金、提升个人养老金产品“获得感”“灵活性”、补齐养老服务短板、加快养老服务立法等围绕养老的建言献策热度颇高。

上述关注点的聚焦也折射出一个市场共识：应对人口老龄化已不仅是民生议题，更是推进中国式现代化建设必须破解的重大课题。

发展多层次、多支柱养老保险体系

“十五五”规划建议提出，加快发展多层次、多支柱养老保险体系。在我国，多层次、多支柱养老保险体系通常是指三支柱的养老保障体系。其中，第一支柱是基本养老保险制度，包括城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度；第二支柱是补充养老保险，包括企业年金和职业年金；第三支柱包括个人养老金制度和其他个人商业养老金融等。

此次两会期间，代表、委员们围绕“多层次、多支柱”养老保障体系建设，针对企业年金（第二支柱）的扩面提质与个人养老金（第三支柱）的制度优化提出了多项完善建议。

多位代表、委员认为，当前第二支柱企业年金覆盖率偏低，需通过制度创新激发企业参与积极性，并重点解决灵活就业人员的保障缺失问题。

全国人大代表、中国太平洋保险（集团）股份有限公司战略研究中心（ESG办公室）主任周燕芳对本报记者表示，我国超过2亿的灵活就业人员，但灵活就业和新就业形态人员的基本养老保险覆盖率低是我国养老保险体系面临的突出问题。

周燕芳进一步指出，灵活就业和新就业形态人群普遍存在因缴费成本较高而不愿加入职工养老保险的痛点问题。若以个人形式参加职工基本养老保险，需个人根据缴费相应基数缴纳20%的费用，但由于这一群体普遍存在收入不稳定、雇主不确定、职业流动性强等特点，半数以上人员月收入达不到缴费标准，按此标准缴费对其当前日常支出造成较大压力。

针对上述难题，周燕芳建议，在目前基本养老保险制度框架下，结合二、三支柱，探索发展更加灵活、便利的年金保障措施，加强对灵活就业和新就业形态人员的养老保障，并在新就业形态分布广泛、补充养老保险发展成熟的超大型城市（如上海）率先试点。

周燕芳说，可以探索建立新就业群体专项年金。“此专项年金具有确定缴费、无须统筹、便于携带的特点。采用DC（缴费确定型）模式，个人账户完全积累，缴费标准与待遇水平直接挂钩，透明可预期；无须统筹账户缴费，个人缴费、平台企业缴费和政府补贴直接进入个人账户；打破户籍和地域限制，账户随人走，无论跨平台流动还是跨地区转移，账户权益持续保留，解决灵活就业和新就业形态人员高频流动带来的权益累计中断难题。”

另外，在筹资机制上，周燕芳表示，建议构建“政府、企业、个人”三方共担机制。针对平台就业人员，探索建立“按单计提”机制，从平台服务费中提取一定比例作为企业缴费支持；政府可对低收入个人给予适度配比补贴。在运营领取上，鼓励年金受托机构研发适应平台就业人员的集合计划产品。依托企业年金集合计划简化管理，并优化领取条件，允许在个人或家庭出现重大急难情况下领取年金，提高领取的便利性。

全国政协委员、台盟陕西省委会主委陈玉玲建议，推广“集体经济补助城乡居民养老保险缴费”等创新模式，提高群众保障待遇；探索企业年金、人才年金等方式，前瞻性研究将灵活就业群体纳入企业年金或类似制度框架的可行性路径。

全国政协委员、中国人寿集团原党委书记、董事长白涛表示，企业年金仍存在整体规模偏小、覆盖范围偏低、吸引力不足等问题，建议扩大“自动加入”机制试点，以制度创新推动普惠突破，制定简化统一的默认规则，让劳动者默认纳入年金计划，将年金制度由企业“主动申请”转为“默认提供”，为全面推广积累经验。同时，加快建设全国统一企业年金信息平台，实现资产“一站可查”，降低服务门槛。

多位代表、委员指出了个人养老金制度运行中存在的“观望者多、参与者少”以及产品同质化等问题，并提出了具体的优化路径。

全国政协委员、南方科技大学副校长金李建议，探索“财政补贴+税收递延”的双重激励模式，对低收入或纳税门槛以下的年轻群体给予适当的缴费财政补贴，让政策红利更普惠。

针对年轻人对长期封闭运行的顾虑，他建议开发更具针对性的产品，允许在购房、大病医疗等特殊情况下适度放宽领取限制，并探索“默认资产配置”服务，帮助缺乏投资经验的年轻人平滑波动。

全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁对记者表示，建议加大税收支持力度，鼓励保险机构参与养老保险产品创新。在税收政策上对参与养老保险产品供给的保险机构给予适当优惠，以应对市场不确定性带来的试错成本和经营风险。

亟须更多社会力量搭建养老网络

近年来，我国多次发文提出要完善支持举措、强化政策落实，促进养老事业和养老产业发展，为应对人口老龄化提供有力支撑。

2月24日，国务院常务会议专门研究推进银发经济和养老服务发展工作，并作出一系列重要部署。

《政府工作报告》在介绍今年政府工作任务时提出，加强社会保障和服务。深入实施积极应对人口老龄化国家战略，扩大普惠养老服务供给，积极发展农村养老服务，实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目。积极开发老年人力资源，制定推进“银发经济”高质量发展的措施，完善老年用品产品、养老金融、旅居养老等支持政策。实施康复护理扩容提升工程。推行长期护理保险制度。做好独居老人、失能失智等困难群体的关爱帮扶。

值得一提的是，当前，我国正着力加快健全覆盖城乡的县乡村养老服务网络，不断优化以居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合的多元供给格局。

民政部部长陆治原在两会民生主题记者会上表示，将推动养老服务业扩容、提质、增效。未来5年持续建设县级综合养老服务管理平台，拓展区域养老服务中心功能，因地制宜扩大村和社区养老服务设施站点的覆盖面，争取到“十五五”末基本建成县乡村三级养老服务网络。

记者注意到，保险机构成为建设养老服务网络的重要力量之一。截至2025年年底，险企主导的养老社区加速推向市场，且从早期单点探索迈入规模化、网络化运营新阶段。“保险+养老”深度融合成为行业主流，呈现出“重资产自建+轻资产合作+收购+租赁”的多元布局，实现从单点布局发展到全国组网。2025年全年，保险行业落地养老社区项目持续扩容，头部企业均有重磅项目落地，中小规模险企也迅速跟进。

据记者采访了解，保险机构正在积极探索“保险+居家养老”模式，通过整合医疗资源、康复护理资源和适老化改造服务，保险公司将专业的照护服务送到老年人床边。例如，部分险企推出的“家庭养老床位”服务，通过智能设备监测和定期上门服务，有效解决了失能老人居家照护的难题。

值得注意的是，随着家庭结构小型化和人口流动加剧，我国独居群体所面临的监护缺位风险也值得关注。

孙洁对记者表示，针对独居群体的监护困境，建议完善顶层设计，构建“政府部门+公益组织+商业主体”多层次的保障体系，满足人民群众对个体尊严及安心生活的深层诉求。

孙洁建议，要鼓励多种社会主体积极参与多层次保障体系的构建。包括加大力度引入公益组织，培育普惠服务能力，包括强化机构转型及设立支持。鼓励保险公司等商业主体参与服务供给。她建议，充分发挥保险公司等商业主体在长期资金、风险管理、医疗养老产业布局上的专业优势，允许其作为意定监护人或通过委托代理、提供定制化服务等方式，重点满足独居群体在医疗决策、失能失智照管、财产管理及身后事务处理等方面的复合型需求，填补普惠性公益服务的供给盲区。

中国平安方面对本报记者分析表示，保险业在破解独居者“监护困境”方面具有天然的契合性。其核心优势并非简单的资金赔付，而在于其独特的制度内核与综合能力，能够系统性地回应上述痛点。平安已开辟“保险+服务”新蓝海，将独居者监护保障视为“综合金融+医疗健康”双轮驱动战略的重要落地场景，通过服务创新构建新的核心竞争力与增长曲线。

“监护服务往往是跨越数十年的承诺。保险资金具有长期性、稳定性的特点，加之精算与风险管理专长， 能够确保服务主体长期履约的财务稳健性与抗风险能力，这是应对监护服务不确定性的核心保障。同时，监护服务涉及法律、医疗、养老、金融、殡葬等多个领域。保险公司，尤其是综合性金融集团，具备强大的资源链接与整合能力，可以构建覆盖‘法律咨询、医疗资源、养老服务、资产管理及殡葬服务’的专业服务生态体系，提供一站式解决方案。因此，保险机构不是简单的‘资金提供者’，而是有望成为构建‘制度保障+服务履约’共同体的关键组织者与枢纽。”中国平安方面进一步表示。